高吉喜 環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所所長
王金南 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師
張惠遠 中國環(huán)境科學研究院生態(tài)文明研究中心常務副主任
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“劃定生態(tài)保護紅線”，這一提法首次在黨中央文件中正式出現(xiàn)。
環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所所長高吉喜說：“實行最嚴格的源頭保護制度，嚴守生態(tài)保護紅線，就是借‘紅線’一詞表明生態(tài)環(huán)境保護的嚴肅性和不可破壞性。”環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南則認為，要從可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的頂層，去設計和劃定生態(tài)紅線，用法律落實生態(tài)紅線。
究竟什么是生態(tài)紅線？紅線落地面臨哪些困難？又該怎樣守住這一紅線？記者日前采訪了有關(guān)專家。
生態(tài)紅線是什么？
確保生態(tài)安全的底線 資源利用效率的上限
紅線的原始含義是指不可逾越的邊界或者禁止進入的范圍。
因此，一提到生態(tài)紅線，普遍第一反應就是“不能越雷池半步”，以為劃定為生態(tài)紅線的區(qū)域，人類就不能進入了。“這存在一定程度的誤區(qū)。其實，紅線之內(nèi)，并不代表不能有任何人類活動，只要保障紅線區(qū)域內(nèi)的生態(tài)功能和性質(zhì)不受影響即可。”高吉喜解釋道。
在王金南看來，生態(tài)紅線首先應該從可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的頂層上考慮。目前，我國在計劃生育、節(jié)約資源（保護耕地、水資源和能源）兩大基本國策中已相繼設立紅線，而且紅線的約束性極強。同樣，應該實施生態(tài)紅線或環(huán)境紅線管理。“我國應該建立一個基于‘人口—資源—環(huán)境’三大基本國策的紅線管理體系，而生態(tài)紅線只是其中一束。”王金南說。
中國環(huán)境科學研究院生態(tài)文明研究中心常務副主任張惠遠則指出：“劃定生態(tài)紅線區(qū)域，核心目的就是為了保護其提供的生態(tài)功能。人類活動肯定會受到限制，但不是一動不動，可以在不破壞其生態(tài)服務功能的前提下進行適度開發(fā)。”他還認為，由于不同地區(qū)、不同類型生態(tài)系統(tǒng)提供的服務功能不同，應實行差異性管控措施，有針對性地確定哪些活動允許進入、哪些活動不能進入以及活動強度的控制等。
那到底什么是生態(tài)紅線呢？
高吉喜給出了自己的看法：“生態(tài)紅線不是只劃一條空間紅線，它的內(nèi)涵更為廣泛。生態(tài)紅線是最為嚴格的生態(tài)保護空間，是確保國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線。我們現(xiàn)在劃的是生態(tài)服務保障線、人居環(huán)境安全屏障線和生物多樣性維持線3條紅線。”
王金南則給出了一個生態(tài)紅線的頂層框架，認為“生態(tài)紅線是一個紅線框架，是對影響環(huán)境民生的環(huán)境質(zhì)量、總量控制、環(huán)境風險和生態(tài)系統(tǒng)做出的底線控制和法律安排。在實際管理中，可以按照不同劃分方法，形成環(huán)境紅線兩種分類體系：一是水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、生態(tài)環(huán)境紅線；二是環(huán)境質(zhì)量、排放總量、環(huán)境風險和生態(tài)系統(tǒng)紅線。從操作角度講，生態(tài)紅線也可以劃分成生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、資源利用效率上限3束紅線。”
“其實，生態(tài)紅線早就在很多領域正在實踐。比如，自然保護區(qū)實際上已經(jīng)劃了紅線，是禁止建設項目進入的，核心區(qū)連科學實驗都不允許。而我國的污染物排放總量控制也是一條動態(tài)的、逐步加嚴的紅線，只不過不叫‘紅線’而已。又如《大氣污染防治行動計劃》中，要求5年內(nèi)京津冀地區(qū)PM2.5濃度下降25%，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實現(xiàn)煤炭消費總量負增長。這都屬于生態(tài)紅線范疇。”王金南補充說。
而在張惠遠眼中，生態(tài)紅線廣義上來講就是一條控制自然生態(tài)穩(wěn)定和環(huán)境質(zhì)量健康的線，首先是把生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域、重要區(qū)域保護起來，只要劃進來的區(qū)域，就要嚴格地進行保護，這是底線。下一步，應該把水、大氣、土壤等豐富進來，從而形成一個大的體系。生態(tài)紅線不應該只是一條“線”，還要形成一個“圈”，更要劃出多條“杠”，控制好城鎮(zhèn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)方式及水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量等。
雖然在具體內(nèi)涵上，各有各的解讀。但是統(tǒng)一認為，生態(tài)紅線是不可觸碰的底線，也是我國生態(tài)安全的最低保障。
紅線落地有何障礙？
地方政績觀修正是關(guān)鍵 后續(xù)補償政策值得期待
“其實，很多地方早就有生態(tài)紅線，只不過說法不同而已。”高吉喜說。
最早的實踐是2003年由環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院牽頭完成的《珠江三角洲區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃》，王金南當時就任技術(shù)組長。他說，珠三角區(qū)域的“紅線調(diào)控、綠線提升、藍線建設”總體戰(zhàn)略，要求對12.13%的陸域（5058平方公里）實行紅線管控，這實際上就是現(xiàn)在的生態(tài)紅線。而且這一紅線經(jīng)廣東省人大批復，紅線指標分解到9個城市強制執(zhí)行，對嚴重污染項目和敏感區(qū)項目準入起到了“紅線”的作用。隨后的《廣東省環(huán)境保護規(guī)劃》對全省以及21個地級市都劃出了紅線調(diào)控區(qū)。
2005年，深圳市劃定基本生態(tài)控制線，一舉將占全市陸地面積約50%的土地劃為基本生態(tài)控制線，同時出臺《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，嚴守生態(tài)環(huán)境“鐵線”。
據(jù)高吉喜介紹，2012年3月我國已開始啟動試點工作，內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北成為首批試點省份。據(jù)悉，環(huán)境保護部已完成《生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南（草案）》（以下簡稱《技術(shù)指南》）的制定，初步明確了紅線的劃定范圍、技術(shù)流程、落地原則及成果要求等。很快，將會在全國推廣開來。“但這個《技術(shù)指南》主要涉及的是生態(tài)功能保障基線”。王金南補充道。
2013年6月，并不在試點省份里的江蘇省率先公布了生態(tài)紅線區(qū)域規(guī)劃，成為第一個發(fā)布省級層面生態(tài)紅線的地區(qū)。江蘇省早在2009年就啟動了全省重要生態(tài)功能保護區(qū)區(qū)域規(guī)劃的修編工作，如今更名為“江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃”。
雖然一些先行者不遺余力地推進生態(tài)紅線，但具體落地上的疑惑卻并未清晰。生態(tài)紅線“落地”仍面臨諸多挑戰(zhàn)。
專家一致認為，推行生態(tài)紅線最大的阻力還是保護與發(fā)展的矛盾，眼前利益與長遠利益的矛盾。高吉喜表示，“不是想劃就劃完了，如果要真正落地，一定要地方認可，難就難在協(xié)調(diào)和可操作性上。”
“生態(tài)紅線的設定會牽涉到多方利益，不同地方政府對生態(tài)紅線的認識會不同。有些地方認識到重要性，實施起來就會很快，如果有些地方只顧當前利益，實施會較慢。同時，劃定生態(tài)紅線肯定會影響到地方當前的經(jīng)濟發(fā)展，很多地方政府難以理解和支持。因此，如何提高地方政府的認識高度，處理好長期與短期發(fā)展的矛盾，這是非常困難的一點。” 王金南強調(diào)。
張惠遠也表示，各地紅線區(qū)的確定是一個博弈的過程，面積太大勢必影響當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，而面積太小則達不到保護效果。現(xiàn)實中，一旦發(fā)現(xiàn)了礦產(chǎn)或者想修路，就想方設法調(diào)整自然保護區(qū)的例子太多了。他說：“各地方必然會追求盡量少地劃入紅線區(qū)，擔心將來的國土資源開發(fā)受到限制，影響后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”
此外，誰來劃、怎么劃，這都是迫切需要解決的問題。
“如何劃定生態(tài)紅線才最科學？如果與現(xiàn)有規(guī)劃重復，還有必要再劃嗎？這些問題都是我們需要考慮的。”王金南說。“目前，環(huán)境規(guī)劃院正在組織力量，開展環(huán)境質(zhì)量安全底線的紅線劃定工作。”
對于如何科學劃定生態(tài)紅線，高吉喜并不擔心。“目前，將要出臺的《技術(shù)指南》從全國大尺度來講就是最科學的。從各地小尺度來看，全國模型不一定適合，后期將會開展培訓工作。地市各級政府可以在《技術(shù)指南》基礎上進行修訂和細化，制訂出適合本省的技術(shù)指南。”此外，生態(tài)紅線“落地”難還體現(xiàn)在給政策和給補償上。后期應該出臺配套管理措施和政策，以促進生態(tài)紅線“落地”。
張惠遠指出，生態(tài)紅線劃定后，也將會面對怎么執(zhí)行的難題。目前，對于如何執(zhí)行生態(tài)紅線的要求不太統(tǒng)一。生態(tài)紅線作為國家戰(zhàn)略，國家當然是想越嚴控越好，但是地方和行業(yè)，卻想越寬松越好，以免影響到自身利益。而且，紅線區(qū)的執(zhí)法也將會遇到困難。此外，生態(tài)紅線涉及國家利益和公共利益，理應自上而下執(zhí)行。假如，國家要求把重要生態(tài)功能區(qū)的60%范圍納入紅線區(qū)，各地逐級按照這個標準來執(zhí)行。但是現(xiàn)在不知道該劃定多少，還沒有確定的相關(guān)理論和空間依據(jù)。
紅線的強制性體現(xiàn)在哪？
法律保障是基礎 體現(xiàn)公平是原則
《技術(shù)指南》出臺后，全國各地將于2014年6月之前劃出生態(tài)紅線。但是落實需要更長時間。而如何守住這條紅線，更成為重中之重。
“生態(tài)紅線如果不上升到法律層面，就很可能成為一條懸著的線了。”王金南建議，要從頂層設計上認真考慮。環(huán)境紅線一旦劃定，應當具有法律效力和行政約束力，必須嚴格遵守，否則就失去“紅線”的意義，甚至可能添亂。
張惠遠也強調(diào)，要讓生態(tài)紅線成為基本國策，同18億畝耕地紅線、3條水資源紅線一樣，要有強制性。高吉喜也贊同生態(tài)紅線要強制執(zhí)行，絕不能再更改，它作為生態(tài)安全的底線，不能再縮小了。
同時，為了更好地守住生態(tài)紅線，高吉喜建議，首先，要通過衛(wèi)星遙感和地面監(jiān)測建立臺賬制度；其次，要建立監(jiān)測預警體系；第三，應實行動態(tài)化評估。
王金南也表示，外部環(huán)境由于受經(jīng)濟社會、自然地理變化的影響而時刻在發(fā)生變化，環(huán)境紅線的邊界和閾值也可能發(fā)生變化，因此動態(tài)性評估很有必要。
同時，他還建議，應建立生態(tài)紅線退出機制。假如，原本已經(jīng)劃過生態(tài)紅線的區(qū)域，已有一套法則。若已經(jīng)在新劃定的紅線區(qū)域內(nèi)或紅線目標下，就應該讓它們退出來。而讓它們怎么退出來，也是下一步需要研究的課題。
劃定生態(tài)紅線，在保護和改善生態(tài)環(huán)境的同時，更要關(guān)注民生問題，保證百姓生活不落后。比如，江蘇省泰興市虹橋鎮(zhèn)劃定水稻田紅線時，就拿出3億元作補償資金。種植一畝水稻會得到一定經(jīng)濟補償，這樣既改善了環(huán)境，又保證了農(nóng)民的基本生計。
在劃定生態(tài)紅線時，有些經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域比如長三角地區(qū)開發(fā)程度高，可納入紅線區(qū)域就很少，而一些經(jīng)濟落后地區(qū)生態(tài)環(huán)境良好，比如西部地區(qū)有較大部分區(qū)域都可以納入紅線區(qū)，這就會存在一個問題：如何體現(xiàn)地區(qū)間保護生態(tài)紅線的公平性呢？
張惠遠給出了答案。打個比方，假如東部地區(qū)平均每個市或縣只有10%的國土可納入生態(tài)紅線區(qū)，而西部地區(qū)卻有50%的區(qū)域可納入紅線區(qū)，那么，東、西部就會存在差異，東部地區(qū)就應與西部分擔那40%的責任。如何來體現(xiàn)這種公平呢？“可以通過建立橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償制度，讓東部地區(qū)出錢或出力，給予西部地區(qū)一定補償。劃定生態(tài)紅線時，落實相關(guān)配套政策，這比劃幾個圈更重要，當然必須要體現(xiàn)出公平性原則。”張惠遠解釋道。
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