政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱“政策環(huán)評(píng)”）是戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)在政策層面上的應(yīng)用，或者說(shuō)是以政策為對(duì)象的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)相比，政策環(huán)評(píng)無(wú)論評(píng)價(jià)對(duì)象還是評(píng)價(jià)內(nèi)容都更加復(fù)雜。就評(píng)價(jià)對(duì)象而言，政策環(huán)評(píng)在廣義上可以涵蓋我國(guó)環(huán)評(píng)法“一地三域”、“十個(gè)專項(xiàng)”之外的所有決策。從評(píng)價(jià)內(nèi)容來(lái)講，政策環(huán)評(píng)除了常規(guī)的資源環(huán)境影響評(píng)價(jià)外，還要把公眾參與、體制改革、理念宣傳、能力建設(shè)等作為重要內(nèi)容。
1998年環(huán)境影響評(píng)價(jià)法起草時(shí)，最初的草案就包含了政策環(huán)評(píng)條款，但是當(dāng)時(shí)一些部門(mén)提出，政策環(huán)評(píng)“規(guī)定過(guò)于原則、缺乏可操作性，沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，立法條件尚不成熟”等意見(jiàn)，最終政策環(huán)評(píng)沒(méi)有進(jìn)入環(huán)評(píng)法。如今，我國(guó)的資源環(huán)境約束日益突出，公眾對(duì)決策科學(xué)化、民主化的呼聲越來(lái)越高，黨和政府也將生態(tài)文明建設(shè)提高到了中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局的高度，可以說(shuō)開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的條件已經(jīng)基本成熟。
今年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第十四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)。”這雖然沒(méi)有指明開(kāi)展政策環(huán)評(píng)，但實(shí)際上就是在行使政策環(huán)評(píng)的功能。那么，在我國(guó)開(kāi)展政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，急需明確哪些關(guān)鍵的問(wèn)題？
明確政策環(huán)評(píng)的對(duì)象
廣義的政策泛指一切決策，狹義的政策則要根據(jù)特定國(guó)家的決策體系和工作需要界定。我國(guó)的決策形式可大體分為戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)劃和政策4種。從決策體系來(lái)看，國(guó)家戰(zhàn)略主要是方向性要求，法規(guī)主要是程序性規(guī)定。對(duì)于規(guī)劃來(lái)說(shuō)，容易造成環(huán)境影響的領(lǐng)域均已被環(huán)評(píng)法覆蓋。因此，我國(guó)應(yīng)將規(guī)范性文件和規(guī)章作為當(dāng)前開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的重點(diǎn)。特別是規(guī)范性文件，由于制定程序不規(guī)范，且與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切，應(yīng)列為下階段政策環(huán)評(píng)的優(yōu)先對(duì)象。此外，一些在內(nèi)容和形式上更接近政策的規(guī)劃，如重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等，也應(yīng)納入政策環(huán)評(píng)的范疇。
基于以上考慮，遵循“從經(jīng)濟(jì)到環(huán)境”的邏輯思路和“由易到難”的原則，我國(guó)的政策環(huán)評(píng)可先從規(guī)范性文件和規(guī)章入手，逐步向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、普通法律、國(guó)家戰(zhàn)略等高層次決策推進(jìn)。
對(duì)政策開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，既可以對(duì)政府部門(mén)擬議的政策文件進(jìn)行預(yù)斷性評(píng)價(jià)，也可以對(duì)政策過(guò)程進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，還可以對(duì)政策結(jié)果開(kāi)展總結(jié)性評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)的重點(diǎn)對(duì)象是那些對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響較大、會(huì)改變土地利用方式、大量消耗資源和能源的具體政策。
為此，在工作開(kāi)始之前，首先需要對(duì)政策進(jìn)行甄別和篩選。對(duì)于特定領(lǐng)域，由于問(wèn)題的形成往往是制度、體制、環(huán)境等多方面因素作用的結(jié)果，也可以將這一領(lǐng)域的所有政策作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。
從目前的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)外大多針對(duì)單一的擬議政策開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而國(guó)內(nèi)的案例研究大多針對(duì)特定領(lǐng)域或行業(yè)的政策集合。在實(shí)踐中如何確定政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象，應(yīng)根據(jù)工作需要來(lái)確定。
明確政策環(huán)評(píng)的目標(biāo)
由于政策實(shí)施過(guò)程中不確定的因素較多，因此準(zhǔn)確預(yù)測(cè)其環(huán)境影響較為困難。從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，政策環(huán)評(píng)的作用更多地體現(xiàn)在政治層面，而非技術(shù)層面，更加強(qiáng)調(diào)參與和過(guò)程，而非具體的結(jié)果。據(jù)此，結(jié)合我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的要求，可以考慮將政策環(huán)評(píng)的宏觀目標(biāo)確定為以下幾方面：
促進(jìn)環(huán)境公平。對(duì)于政策，必須首先考慮價(jià)值問(wèn)題，即政策的正當(dāng)性。與此相適應(yīng)，政策環(huán)評(píng)也需要首先解決價(jià)值層面的問(wèn)題，判斷擬議決策是否符合環(huán)境公平和環(huán)境正義原則，具體包括國(guó)家之間、區(qū)域之間、代際之間、群體之間、種族之間等多個(gè)層次和維度的環(huán)境公平。此外，政策環(huán)評(píng)還需要考慮環(huán)境倫理問(wèn)題，重點(diǎn)是恰當(dāng)處理人與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。我國(guó)推進(jìn)政策環(huán)評(píng)，應(yīng)把生態(tài)文明作為重要的價(jià)值觀，把保障公眾的基本環(huán)境權(quán)益作為重要抓手。
爭(zhēng)取社會(huì)支持。政策作為政府部門(mén)管理社會(huì)事務(wù)的重要工具，其貫徹執(zhí)行離不開(kāi)政策客體的理解和支持。無(wú)論是政策的支持者還是反對(duì)者，都需要充足的理由來(lái)說(shuō)服對(duì)方，而政策環(huán)評(píng)則是利益相關(guān)者討論資源環(huán)境問(wèn)題的理想平臺(tái)。通過(guò)廣泛討論，可以最大程度地縮小社會(huì)分歧，達(dá)成社會(huì)共識(shí)，形成有利于環(huán)保工作的統(tǒng)一戰(zhàn)線和輿論力量。同時(shí)，如果通過(guò)政策環(huán)評(píng)能夠爭(zhēng)取到有力的支持，則比環(huán)保部門(mén)自上而下的單方面推動(dòng)更為有效和持久。
健全決策機(jī)制。當(dāng)前，各地普遍存在決策過(guò)程透明度不高的現(xiàn)象，在決策程序上缺乏糾錯(cuò)機(jī)制。為此，在開(kāi)展政策環(huán)評(píng)時(shí)，可對(duì)政策所依存的制度、法規(guī)、體制以及政策執(zhí)行者的能力、所能獲取的資源等進(jìn)行全面分析，識(shí)別出決策機(jī)制中存在的不足，從而建立起統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的綜合決策機(jī)制及其法律體系。特別是在我國(guó)政策評(píng)估不規(guī)范的情形下開(kāi)展第三方政策環(huán)評(píng)，對(duì)健全決策機(jī)制具有重要的意義。
提升環(huán)境意識(shí)。盡管從理論上講，政策環(huán)評(píng)可以監(jiān)控整個(gè)政策生命周期，但在實(shí)施過(guò)程中仍然具有階段性特點(diǎn)，因此不可對(duì)政策環(huán)評(píng)行為本身給予過(guò)高期望。筆者認(rèn)為，通過(guò)政策環(huán)評(píng)中廣泛深入的公眾參與，使利益相關(guān)者充分認(rèn)識(shí)到政策隱藏的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及政策環(huán)評(píng)對(duì)于促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大作用，這比開(kāi)展政策環(huán)評(píng)本身更有意義。同時(shí)，通過(guò)公眾參與，可以促使決策部門(mén)提升環(huán)境因素在決策考量中的地位，從而起到從決策源頭防范重大環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的作用。
明確政策環(huán)評(píng)的實(shí)施框架
牽頭單位。政策環(huán)評(píng)屬于決策輔助工具，并不具有“一票否決”功能，因而國(guó)際上的通行做法是由政策制定部門(mén)牽頭開(kāi)展。從世界銀行在發(fā)展中國(guó)家實(shí)施的政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)看，均突出強(qiáng)調(diào)了國(guó)家所有權(quán)（country ownership），認(rèn)為政策環(huán)評(píng)的推進(jìn)不宜削弱決策主體的主導(dǎo)權(quán)。為此，我國(guó)實(shí)施政策環(huán)評(píng)，也不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門(mén)的利益，更不能成為部門(mén)爭(zhēng)權(quán)的工具，應(yīng)主要由政策制定部門(mén)組織，環(huán)保部門(mén)可發(fā)揮咨詢和指導(dǎo)作用。但在政策環(huán)評(píng)推廣階段，環(huán)保部門(mén)可主動(dòng)組織開(kāi)展一些試點(diǎn)項(xiàng)目，以發(fā)揮示范效應(yīng)。
推進(jìn)方式。與規(guī)劃環(huán)評(píng)類似，我國(guó)政策環(huán)評(píng)的推進(jìn)也應(yīng)從試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)始。在取得決策部門(mén)的認(rèn)同后，再逐步實(shí)現(xiàn)法制化。在理念推廣階段，應(yīng)契合政策制訂部門(mén)提高決策科學(xué)化水平的內(nèi)在需求，將能力建設(shè)作為優(yōu)先目標(biāo)。為此，就需要通過(guò)組織研討、培訓(xùn)等多種手段，使決策部門(mén)的官員充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有決策體系中環(huán)境考量的不足和開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的必要性。同時(shí)，要通過(guò)對(duì)典型案例的報(bào)道和成功經(jīng)驗(yàn)的宣傳，逐步培養(yǎng)支持政策環(huán)評(píng)的輿論力量。待相關(guān)條件成熟后，再爭(zhēng)取將政策環(huán)評(píng)要求寫(xiě)入法律，變成決策部門(mén)的自覺(jué)行為。
評(píng)價(jià)內(nèi)容?？紤]到大部分政策為問(wèn)題導(dǎo)向，從制定到發(fā)布時(shí)間較緊。與此相適應(yīng)，政策環(huán)評(píng)應(yīng)聚焦主要問(wèn)題，并突出專業(yè)化和快速化的特點(diǎn)。為此，政策環(huán)評(píng)應(yīng)追求有限目標(biāo)。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域性、累積性、長(zhǎng)期性、復(fù)雜性環(huán)境問(wèn)題。國(guó)際上普遍將生物多樣性、氣候變化、人體健康等作為重點(diǎn)，我國(guó)可以加以借鑒。同時(shí)，還應(yīng)納入當(dāng)前社會(huì)關(guān)注度較高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、食品安全、面源污染等議題。此外，應(yīng)關(guān)注政策實(shí)施對(duì)生態(tài)安全的影響，與國(guó)家主要戰(zhàn)略意圖的協(xié)調(diào)性等問(wèn)題。
評(píng)價(jià)方法。由于政策目標(biāo)多元、政策環(huán)境多變，政策過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生偏差，從而導(dǎo)致政策的不確定性較強(qiáng)。因此，對(duì)政策的環(huán)境影響難以準(zhǔn)確量化，其評(píng)價(jià)過(guò)程需要借鑒模糊數(shù)學(xué)思想，以定性和半定量評(píng)價(jià)為主，定量評(píng)價(jià)為輔。對(duì)于定性評(píng)價(jià)，其重點(diǎn)是分析政策對(duì)資源環(huán)境的影響途徑，識(shí)別潛在的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及找出不利于可持續(xù)發(fā)展的制度原因。對(duì)于定量評(píng)價(jià)，可使用生命周期評(píng)價(jià)、成本—收益分析、成本—效果分析等手段。針對(duì)政策的不確定性宜多使用情景分析。
評(píng)價(jià)過(guò)程。政策不是一個(gè)靜態(tài)的行為，而是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程。完整的政策生命周期包括了問(wèn)題識(shí)別、進(jìn)入議程、政策形成、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策調(diào)整等環(huán)節(jié)，直至政策終止。政策環(huán)評(píng)作為評(píng)價(jià)和監(jiān)控決策科學(xué)性、民主性的工具，也應(yīng)貫穿整個(gè)決策生命周期。具體而言，前期評(píng)價(jià)應(yīng)重點(diǎn)識(shí)別政策實(shí)施可能面臨的重大資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；中期評(píng)價(jià)應(yīng)重在查漏補(bǔ)缺，為及時(shí)改進(jìn)管理服務(wù)；后期評(píng)價(jià)應(yīng)全面對(duì)比政策目標(biāo)和結(jié)果，將環(huán)境效應(yīng)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)置于同一平臺(tái)，全面評(píng)價(jià)政策實(shí)施的成本和收益。
公眾參與。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)開(kāi)展政策環(huán)評(píng)，也應(yīng)將利益相關(guān)者置于主體地位。一方面，要在評(píng)價(jià)內(nèi)容設(shè)置上充分反映公眾關(guān)切；另一方面，要通過(guò)公眾參與促進(jìn)利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)，并爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)政策的理解和支持。為此，除了增加直接利益相關(guān)者的參與數(shù)量外，還應(yīng)深化民間環(huán)保組織、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等的參與程度。除了聽(tīng)取公眾訴求外，更應(yīng)重視公眾參與渠道的建設(shè)，使公眾參與能夠貫穿整個(gè)政策周期。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，政府部門(mén)首先要做到?jīng)Q策信息公開(kāi)和決策過(guò)程透明。
激勵(lì)機(jī)制。作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中較高層次的決策輔助工具，政策環(huán)評(píng)應(yīng)該與下游規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)，甚至其他環(huán)境管理工具建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以節(jié)省行政成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，盡快得到社會(huì)認(rèn)可。例如，開(kāi)展了某一領(lǐng)域或行業(yè)的政策環(huán)評(píng)，可適當(dāng)簡(jiǎn)化甚至取消其決策鏈下游的規(guī)劃環(huán)評(píng)，或者降低相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)等級(jí)；也可在環(huán)評(píng)審批、總量控制、排污許可證發(fā)放等方面給予企業(yè)某些便利。如此，才能與相關(guān)管理環(huán)節(jié)有機(jī)銜接，更好地發(fā)揮作用。
評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)際上真正納入政府決策過(guò)程的政策環(huán)評(píng)實(shí)踐來(lái)看，大多屬于政策分析的有機(jī)組成部分，需要將社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響放在同一平臺(tái)上考慮。為此，要在價(jià)值層面和技術(shù)層面提出明確的環(huán)境保護(hù)政策主張和遠(yuǎn)期目標(biāo)。例如美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》就從6個(gè)方面提出了國(guó)家的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。歐洲國(guó)家的情況也大體類似。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法雖然經(jīng)過(guò)幾次修訂，但對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策和目標(biāo)的闡述仍然比較抽象。因此，要做好我國(guó)的政策環(huán)評(píng)工作，急需在國(guó)家層面提出明確的政策主張和目標(biāo)，并形成完整的體系。
作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心
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