日前，國務院辦公廳下發(fā)了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》），為進一步健全生態(tài)保護補償機制指明了方向。《意見》中提出，要在江河源頭區(qū)、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復治理區(qū)、具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊等地區(qū)“全面開展生態(tài)保護補償，適當提高補償標準。加大水土保持生態(tài)效益補償資金籌集力度。”同時，《意見》還指出，要完善生態(tài)區(qū)域補償機制，健全配套制度體系，創(chuàng)新政策協同機制，不斷提升生態(tài)保護成效。
而在此前，環(huán)境保護部水專項“水污染控制財稅和有償使用政策示范”項目就已開始了跨省流域生態(tài)補償研究。環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院牽頭的課題“跨省重點流域生態(tài)補償與經濟責任機制示范研究”就是以流域斷面水質目標為基礎，以跨省為切入點，研究建立跨省重點流域生態(tài)補償與經濟責任機制。時至今日，該課題已取得了令人矚目的成果。
□建立跨省流域生態(tài)補償機制是促進流域治理的有效措施，必須突破重重障礙破解難題
我國跨行政區(qū)域的江河眾多，30%的國土面積分布在跨行政區(qū)的大江大河流域，如東江、新安江、淮河、海河、遼河等，將省內跨界斷面水質生態(tài)補償擴大至跨省層面十分必要。截止到2015年底，除了國家推動的跨省新安江流域水環(huán)境補償試點以及陜西與甘肅自發(fā)建立的跨省渭河流域環(huán)境保護協議以外，其他實踐依然止步于省行政轄區(qū)內。
為何會出現這種情況？首先，跨省生態(tài)補償機制的建立在技術定量、補償方法等方面尚存在一定障礙，缺乏普適的兼?zhèn)淇茖W性與可操作性的核算方法體系，對產生長效惠益的政策補償、實物補償、智力補償等補償形式考慮不足。
其次，在生態(tài)補償資金的使用方面尚未形成成熟有效的監(jiān)督評估機制，對補償與被補償方道德和法律約束力都很弱，導致對補償和被補償地方政府及有關利益方的約束不夠，影響了生態(tài)補償政策在生態(tài)保護方面的高效運行。
再次，缺少跨行政區(qū)域的協商平臺，目前我國在一些大江大河流域設有專門管理委員會，但由于其權責有限，無法承擔跨部門、跨省域流域問題的綜合協調，未能對流域真正進行統一有效的管理。
面對這些問題，課題組堅持“有入有出、有補有罰” 的思路搭建跨省流域生態(tài)補償模擬技術平臺，建立了跨省流域生態(tài)補償績效評價體系，并有效推動跨省流域生態(tài)補償試點。
構建質量改善導向的跨省流域雙主體生態(tài)補償方案，通過明確共同但有區(qū)別的責任推動跨省流域生態(tài)補償破題。
課題基于水環(huán)境質量改善為目標導向、流域生態(tài)環(huán)境保護責任共擔、累進梯度合理補償、獎懲雙向激勵相結合、政府與市場合理推進等原則，確立跨省界斷面水質目標，強化流域水質目標考核行政和經濟約束機制，分清流域上下游的責任，根據上下游出境斷面的水質達標狀況、水污染治理成本和發(fā)展機會收益等因素，建立跨省水質生態(tài)補償標準核算模型，明確資金規(guī)模，促進上下游省份落實轄區(qū)水污染防治責任制。
課題明確了政府、企業(yè)和社會等作為流域生態(tài)保護成果受益者應履行的義務，清晰界定了跨省流域生態(tài)補償的責任主體。從生態(tài)服務效益、水質水量、水資源價值、水生態(tài)環(huán)境與社會經濟的響應、支付意愿等5方面初步構建了跨省流域生態(tài)補償標準核算方法，并引入梯度累進系數，打破了原有一刀切式的計算方法，使得計算結果區(qū)域差異明顯、更加具有激勵性。
以汀江流域為例，課題在傳統水足跡核算的基礎上引入污染水足跡的概念，根據流域上下游水資源盈余/赤字情況進行流域水資源環(huán)境保護責任分擔。綜合當前中央財政體制和地方配套情況，以生態(tài)保護投入成本法（龍巖市作參照區(qū)）作為生態(tài)補償基準，采用生態(tài)保護效益與水質水量耦合模型測算綜合補償系數P，提出生態(tài)補償考核辦法。
此外，課題還構建了汀江流域水質監(jiān)測方案，研究建立上下游省份政府認可的監(jiān)測機構，研究跨省界上下游間的水質監(jiān)測斷面的優(yōu)化布局方案，設計透明的水質監(jiān)測數據公開程序，當地政府據此建立了汀江流域生態(tài)補償績效綜合評價指標體系。
按照目前的財政管理體制，課題研究提出省際政府之間的資金可以選擇的三種方式。一是通過項目直接撥付，即針對流域水資源和污染防治制定一個由上下游政府共同參與的生態(tài)治理項目，上下游政府分別給予一定比例的資金支持。二是由上下游政府共同建設一個補償基金池，委托第三方進行管理。三是通過上級政府統籌，即由財政部按照現有的國庫制度，建立補償專項資金的劃撥賬戶，根據環(huán)境保護部協調各省基礎上形成的生態(tài)補償與財政激勵計算公式計算財政激勵金額并劃入賬戶。當地方政府遇到跨省際流域水污染問題、影響水質的重大污染事件、解決影響流域水質的歷史性污染問題等地方政府自身不能解決的問題時，由中央通過專項資金安排相關的生態(tài)治理項目進行治理。
構建基于協商的跨省水源地經濟補償方案，為國家建立跨省水源地經濟補償提供更多政策模式選擇。
流域生態(tài)補償標準和財政路徑是流域生態(tài)補償長效機制的關鍵問題。課題從界定跨省水源地概念出發(fā)，研究了各類流域生態(tài)補償標準核算方法及其特點，分析了跨省水源地保護財政路徑存在的問題，提出了基于博弈論視角的跨省水源地保護生態(tài)補償標準核算方法，構建了我國跨省水源地生態(tài)補償財政路徑與監(jiān)督考核機制，形成了基于博弈協商的跨省水源地經濟補償方案。
我國流域生態(tài)補償標準制定研究正處于從“單一量化”向博弈協商轉變的階段，存在關注微觀而非重視宏觀、“背靠背”算計而非“面對面”協商、靜態(tài)研究而非動態(tài)機制構建等問題。本課題以博弈論為基礎，運用魯賓斯坦恩—斯塔爾討價還價模型，構建了有限期博弈和無限期博弈的跨省水源地保護生態(tài)補償標準討價還價博弈模型，建立跨省水源地保護生態(tài)補償標準制定的動態(tài)機制，實現補償標準由“計算”向“制定”的轉變、由“單一量化”向“多方協商博弈”的轉變。跨省水源地保護生態(tài)補償標準討價還價博弈結果顯示，用水省份所分擔的水源區(qū)生態(tài)保護與建設成本份額即為用水省份向產水省份支付的跨省水源地保護生態(tài)補償標準，其與用水省份及產水省份各自的貼現因子、博弈時期以及出價次序有關，表現為越有耐心的參與人分擔的成本越小。
我國生態(tài)補償實踐存在財政路徑單一和配套監(jiān)督考核機制缺乏等問題。本課題從生態(tài)補償的資金來源途徑、落實途徑與交易平臺搭建等方面研究，對比分析了不同資金來源途徑和資金落實途徑的優(yōu)缺點與適用性，構建了雙方直接對話的交易與引入“第三方”交易兩種平臺模式；建立了涵蓋生態(tài)補償前、中、后3個時期全過程目標管理的橫向監(jiān)督考核機制，提出了集體行動與“認知共同體”兩類縱向監(jiān)督考核機制，構建了監(jiān)督考核機制與財政路徑并行的原則。并設計了于橋水庫兩套財政路徑與監(jiān)督考核機制方案。
在于橋水庫兩套財政路徑與監(jiān)督考核機制方案中，課題采用3S技術、Invest模型和生態(tài)完整性等理論構建了跨省流域生態(tài)補償范圍、生態(tài)補償資金核算和生態(tài)補償資金分配方法。設置兩項考核指標，一是跨界考核斷面水質指標，二是于橋水庫流域源頭水污染綜合治理年度任務指標，以這兩項指標確定河北和天津兩地的補償關系。用PLOAD模型和最佳管理模型（BMP）構建流域生態(tài)補償績效預測和評估方法，核算了不同流域管理和補償方法可能對于橋水庫流域產生的社會、經濟和環(huán)境效益。設計了面向對象的于橋水庫流域生態(tài)補償管理平臺，實現了流域生態(tài)補償政策和數據公開。
按照有入有出、有補有罰的思路，搭建跨省重點流域生態(tài)補償模擬技術平臺，可為全面建立重點流域生態(tài)補償機制提供技術支撐，實現流域上下游合作共治。
按照上下游省份依據流域水質和水量進行補償和懲罰、引導上下游共同維護流域水體的基本思路，建立上下游省域之間的流域生態(tài)補償與經濟責任機制模型。模型基于各跨省斷面的水質水量數據信息、上下游省的關系、污染物治理成本、治理目標等信息，綜合考慮上下游省域的支付能力等因素，計算出一個省對一個省，一個省對多個省，多個省對一個省等多種上下游關系形式的補償及賠償關系，生成動態(tài)補償金額。
在標準設計上，某省的流域生態(tài)補償資金為區(qū)域內所有跨境斷面的生態(tài)補償資金之和，包括水質部分和水量部分。對于水質，若上游出境水體的某一水質指標未能達到流域水污染控制單元水質目標的要求，則上游地區(qū)應向下游地區(qū)賠償相應的污染治理成本；反之，則下游地區(qū)應針對上游地區(qū)保護水質的貢獻進行相應補償。對于水量，若上游來水水量低于跨境斷面的多年平均徑流量，則上游地區(qū)應向下游地區(qū)賠償水量損失，以下游地區(qū)購買相應水量所需付出的成本計算；反之，下游地區(qū)應對上游地區(qū)進行補償。對于社會經濟因素，以上下游區(qū)域的人均GDP與全國人均GDP的比值作為支付能力修正系數，同時引入投資積極性相關的效益修正系數，綜合核算流域生態(tài)補償資金。
依托上述補償標準建立跨省重點流域生態(tài)補償核算平臺，對全國31省市區(qū)或按照338個地級以上城市進行跨界斷面補償資金核算，并運用GIS技術直觀展示全國、流域、省份、重點監(jiān)控斷面等的基本信息，以及各省在跨省流域生態(tài)補償中的利益關系和資金流動狀況。以國家向各省縱向轉移支付的水污染防治專項資金、清潔水專項資金等流域保護資金為基礎，以地方政府自籌資金以及社會資金為補充，以跨省流域生態(tài)補償核算平臺核算的跨省流域補償資金流向和規(guī)模調整各省縱向轉移支付初始資金分配，確保各省的流域保護績效
與轉移支付資金規(guī)模相掛鉤。
建立跨省流域生態(tài)補償績效評價體系，為我國跨省流域生態(tài)補償政策框架設計提供支撐。
基于本研究構建的流域生態(tài)補償政策試點進展評估框架，系統評估了遼河等六個典型試點流域的生態(tài)補償進展、成效與問題特征，為我國跨省流域生態(tài)補償政策框架設計提供支撐。選取遼河流域、東江流域等6個試點流域進行成效評估，分析全國試點地區(qū)流域生態(tài)補償政策實施效果，按照探索歷程-主要做法-實施效果的框架分析各地方開展流域生態(tài)補償試點進展情況；總結流域生態(tài)補償績效評價的技術方法、管理實施等方面的經驗。采用生態(tài)補償政策實施前后對比法，從生態(tài)環(huán)境效應、經濟效應和社會效應3個維度評估地方流域生態(tài)補償試點進展，通過地方試點評估，識別了我國地方流域生態(tài)補償實踐的成效與地域特征，實踐探索面臨的關鍵問題、創(chuàng)新需求等，為進一步推進我國流域生態(tài)補償探索提供了基礎。
課題組系統分析評估廣東省生態(tài)補償發(fā)展歷程，界定了跨省東江流域生態(tài)補償的主客體，提出了“國家縱向補償與兩省橫向補償相結合”的跨省東江流域生態(tài)補償模式，并建立了生態(tài)保護效益與水質水量耦合的生態(tài)補償標準模型。在課題成果的技術支撐下，以及社會各界學者的廣泛倡導，跨省東江流域生態(tài)補償已經開始取得實質性進展，2013年底，兩省簽訂了《贛粵跨界河流水污染聯防聯治協作框架協議》（以下簡稱《協議》），共同推進東江流域跨界水污染聯防聯控，完善流域聯合監(jiān)測與預警機制，共同應對處理跨界突發(fā)環(huán)境事件與污染糾紛。課題組參與了該《協議》的起草，關于水質聯合監(jiān)測等研究成果也在《協議》中得到了重要應用，并受到廣東省環(huán)保廳肯定。在該《協議》框架下，江西贛州市定南縣與廣東河源市和平縣、龍川縣，江西贛州市尋烏縣與廣東河源市龍川縣共同簽訂了聯防聯控協作框架協議，贛粵兩省協議有了實質性的進展。
□推動課題成果走向實踐，多地應用取得實質突破
課題實施3年多來，通過各種渠道，積極向相關政府部門、社會公眾等展示課題的研究成果，多次參與反饋相關部委發(fā)來的生態(tài)補償相關文件的征求意見。同時，課題組堅持“邊研究、邊試點、邊結合、邊轉化”的做法，積極推動成果轉化和應用。
課題組參與起草了2013年底贛粵兩省簽訂的《贛粵跨界河流水污染聯防聯治協作框架協議》，作為協議的重要內容，水質聯合監(jiān)測等研究成果在《協議》中得到了重要應用。目前，兩省相關政府部門正在就東江流域跨省生態(tài)補償工作進行接洽和磋商，課題組作為重要技術支撐團隊，將進一步推動課題研究成果轉化為地方政府部門的環(huán)境管理政策。
而在汀江流域生態(tài)補償方面的研究成果也在跨省汀江-韓江上下游橫向生態(tài)補償協議中得到重要應用，2016年3月21日正式簽署了合作協議。
此外，課題組研究成果也填補了天津市跨省流域生態(tài)補償研究的空白，為引灤流域生態(tài)補償提供了具體可行的補償和管理措施，為引灤流域生態(tài)補償提供了良好的支撐。
在談到課題成果落實方面，課題組長劉桂環(huán)研究員有幾個“愿望”：一是盡快建立跨省流域生態(tài)補償機制推動水質改善。目前我國已經將水環(huán)境保護作為生態(tài)文明建設的重要內容。《水污染防治行動計劃》提出以跨界水環(huán)境補償機制推進水質改善。《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)［2016］31號）指出鼓勵受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關系。劉桂環(huán)研究員表示，希望國家“針對跨省流域生態(tài)補償，明確總體布局，總結推廣試點經驗，適時出臺建立跨省流域生態(tài)補償機制的引導政策，推動建立以水環(huán)境質量改善為導向的跨省流域生態(tài)補償機制”，通過跨省流域生態(tài)補償協議強化流域水質目標考核行政和經濟“雙重”約束機制，積極創(chuàng)新生態(tài)補償方式，實現流域治理的成本共擔、效益共享、合作共治。
二是盡快夯實東江流域開展試點工作的基礎。2015年9月23日，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確指出“推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江－韓江等開展跨地區(qū)生態(tài)補償試點”，課題研究案例區(qū)汀江流域和于橋水庫流域（天津市重要的飲用水源地，是京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)重要組成部分）已經或者正在推動進入實質試點階段，實際上，東江流域也有非常好的工作基礎和研究基礎，也是國家發(fā)展改革委、環(huán)保部等部委重點關注的流域，多次組織了東江流域生態(tài)補償專題調研。劉桂環(huán)研究員建議這些地區(qū)財政等相關部門積極做好基礎工作，主要推動解決存在的分歧差異，進一步擴大合作成果，落實好中央文件要求。
三是大膽探索多元化生態(tài)保護補償方式。在以資金補償為主的現階段，中央政府應確保地方政府財權與事權的平衡，在地方政府財政收入不足以履行其進行生態(tài)補償的職能、出現事權與財權不匹配時，中央政府應通過縱向轉移支付來彌補地方財力的不足。同時，應逐步增加地方政府財力，減少經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的沖突。建立橫向財政轉移支付制度，將橫向財政資金作為跨省流域生態(tài)補償資金來源的重要途徑。支持鼓勵社會資金參與對流域生態(tài)建設、環(huán)境修復的投資，探索第三方治理、PPP模式等政府購買服務和排污權、水權交易、節(jié)能自愿協議等模式，拓寬生態(tài)補償資金渠道。
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