作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)面臨的首要問(wèn)題，規(guī)劃是否合理關(guān)涉區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、村莊聚落形態(tài)重構(gòu)和優(yōu)化以及村莊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多事項(xiàng)，重要性不言而喻。不過(guò)，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在基層調(diào)研了解到，盡管規(guī)劃為先的理念被地方官員和農(nóng)民廣泛接受，但無(wú)規(guī)劃、偽規(guī)劃、亂規(guī)劃的問(wèn)題仍然存在，陷入“多龍治水”困局。主體不清、責(zé)任不明，資金不足、技術(shù)不全，統(tǒng)籌不力、剛性不強(qiáng)，規(guī)劃中暴露的種種弊病已經(jīng)成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中必須首先要啃的“硬骨頭”。
“多龍治水”致規(guī)劃“打架”
除鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃上下層級(jí)之間“斷檔”外，各個(gè)部門間的規(guī)劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問(wèn)題也比較普遍。
從提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村開(kāi)始，“以規(guī)劃為先導(dǎo)”的理念就已經(jīng)成為鄉(xiāng)村建設(shè)中的各方共識(shí)，到了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的階段，規(guī)劃先行更是基本原則。但記者采訪了解到，目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)村有上級(jí)原則規(guī)劃，無(wú)基層具體規(guī)劃，多部門項(xiàng)目規(guī)劃，少地區(qū)全域規(guī)劃。上下“斷檔”，左右“分割”，各地在“誰(shuí)來(lái)規(guī)劃”的問(wèn)題上存在分歧，由此產(chǎn)生的規(guī)劃“缺位”和“錯(cuò)位”問(wèn)題非常嚴(yán)重。
記者首先對(duì)政府各層級(jí)間的鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)省市級(jí)一般都有鄉(xiāng)村建設(shè)的原則性規(guī)劃，但到村鎮(zhèn)一級(jí)乃至縣一級(jí)大部分地方卻沒(méi)有合理科學(xué)的具體規(guī)劃，呈現(xiàn)“省市有規(guī)劃，縣鄉(xiāng)有做法，村里沒(méi)辦法”的狀態(tài)。
以河北為例。省一級(jí)近年來(lái)出臺(tái)了一系列有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的法律法規(guī)，包括《河北省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《河北省新農(nóng)村建設(shè)村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》等，對(duì)建設(shè)規(guī)劃的重要性和編制規(guī)則進(jìn)行了說(shuō)明。
在市一級(jí)，相關(guān)的建設(shè)規(guī)劃也比較健全，比如邯鄲市2001年出臺(tái)了《邯鄲市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，并在2005年修訂，對(duì)“改善村鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活環(huán)境，推進(jìn)文明生態(tài)村鎮(zhèn)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展”等進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。
但到了市級(jí)以下，規(guī)劃編制和實(shí)施的普及率便大大降低。邯鄲市下轄的15個(gè)縣市中，盡管都在進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，但并不是所有的縣都有完整的建設(shè)規(guī)劃。
除鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃上下層級(jí)之間 斷檔”之外，各個(gè)部門間的規(guī)劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問(wèn)題也比較普遍。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授彭真懷認(rèn)為，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌的問(wèn)題非常突出。
在甘肅隴南市的一些村莊，臨近年底，村干部最忙的就是不斷應(yīng)對(duì)上級(jí)各個(gè)部門的年度檢查。康縣的一位村干部告訴記者，有時(shí)候好幾個(gè)上級(jí)部門同時(shí)來(lái)村里檢查規(guī)劃的落實(shí)情況。在貴州興義市，一個(gè)村莊有各類規(guī)劃十余個(gè)，但這些都是各個(gè)部門針對(duì)自身項(xiàng)目制訂的規(guī)劃，沒(méi)有村莊整體規(guī)劃的統(tǒng)籌，一些部門規(guī)劃難以實(shí)施。
彭真懷表示，一村多規(guī)劃緣于“多龍治水”。財(cái)政部門管一事一議，環(huán)保部門管農(nóng)村環(huán)境集中整治，農(nóng)業(yè)部門也有相關(guān)責(zé)任，各個(gè)部門都有支農(nóng)資金、項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃或方案，各吹各的號(hào)各唱各的調(diào)，落實(shí)到具體村莊時(shí)，自然出現(xiàn)規(guī)劃“打架”現(xiàn)象。
“被規(guī)劃”問(wèn)題突出
一些村莊的規(guī)劃并未清晰，另一些村莊則由于做規(guī)劃時(shí)脫離村莊實(shí)際，片面模仿城市而把規(guī)劃變成“胡規(guī)亂劃”，建設(shè)規(guī)劃和基層實(shí)際“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重。
江蘇省住建廳村莊整治工作技術(shù)顧問(wèn)唐和才曾經(jīng)擔(dān)任江蘇省姜堰市住建局的副局長(zhǎng)。他告訴記 者 ， 從專業(yè)上說(shuō) ，目前村鎮(zhèn)規(guī)劃從理論到實(shí)踐，都還處于起步階段。高校沒(méi)有相關(guān)專業(yè)，設(shè)計(jì)部門也沒(méi)有相關(guān)人才。由于工作量大、利潤(rùn)有限，很多專業(yè)設(shè)計(jì)院也不愿意搞農(nóng)村規(guī)劃，實(shí)際上也不會(huì)搞農(nóng)村規(guī)劃。
脫離鄉(xiāng)村實(shí)際做規(guī)劃，基層干部稱之為“被規(guī)劃”。唐和才給記者講了一則“50萬(wàn)公廁規(guī)劃”的故事。當(dāng)初他邀請(qǐng)專家給溱潼鎮(zhèn)湖南村做規(guī)劃設(shè)計(jì)，結(jié)果對(duì)方設(shè)計(jì)了一個(gè)50萬(wàn)元的公共廁所，比5A級(jí)風(fēng)景區(qū)的廁所都高級(jí)。“給我們做規(guī)劃的是一個(gè)建筑學(xué)院的院長(zhǎng)，他在中國(guó)規(guī)劃建設(shè)界很有名望。”唐和才說(shuō)。“但沒(méi)有我們這些土專家了解農(nóng)村。50萬(wàn)元的廁所，農(nóng)村沒(méi)有那么多的錢，建成也就是個(gè)花瓶。”
規(guī)劃編制缺乏科學(xué)性，與編制規(guī)劃資金拮據(jù)密切相關(guān)。在許多地方，尤其是在西部貧困地區(qū)，地方干部編制規(guī)劃時(shí)都遇到這樣的難題：錢從哪里來(lái)？“編制一個(gè)村莊規(guī)劃至少要20萬(wàn)元。”近兩年一直負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃編制和審查工作的浙江臨海市農(nóng)辦主任王志堅(jiān)說(shuō)。“即便是西部貧困地區(qū)，一個(gè)村莊的規(guī)劃費(fèi)用至少也要10萬(wàn)元。”
規(guī)劃“變臉”造成資源浪費(fèi)
鄉(xiāng)村規(guī)劃本來(lái)應(yīng)該成為建設(shè)過(guò)程中的“指南針”，但在一些地方由于存在諸多弊端，成了浪費(fèi)公共資源，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“絆腳石”。
“誰(shuí)來(lái)規(guī)劃”尚未理清，“怎么規(guī)劃”缺乏科學(xué)性，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中面臨的這些規(guī)劃問(wèn)題，束縛了基層干部群眾建設(shè)的腳步。鄉(xiāng)村規(guī)劃本來(lái)應(yīng)該成為建設(shè)過(guò)程中的“指南針”，卻成了浪費(fèi)公共資源，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“絆腳石”。
“我干了20多年村干部，村莊建設(shè)就沒(méi)有規(guī)劃。”西部某省一位村支書(shū)說(shuō)，上面政策時(shí)有變化，各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)想法不一樣。有的說(shuō)要搞沿河風(fēng)光帶，有的說(shuō)要搞民族房屋，好幾次是剛搞好沒(méi)多久就要重新搞，有村民的房屋短短幾年里搞了好幾次，重復(fù)建設(shè)多，浪費(fèi)多。
“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，未來(lái)10%的村莊會(huì)進(jìn)入城市，60%的村莊會(huì)空心化，30%的村莊會(huì)成為中心村中心鎮(zhèn)。”南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師程同順說(shuō)，“中心村中心鎮(zhèn)是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)，規(guī)劃上也應(yīng)該進(jìn)行重點(diǎn)把握。相反，如果沒(méi)有合理科學(xué)的建設(shè)規(guī)劃，在那些空心化的村莊建設(shè)上過(guò)多投入資金，無(wú)疑會(huì)造成資源的巨大浪費(fèi)。”
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