“為什么晚上11點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問題，18個小時后才做出決定？你的應(yīng)急機(jī)制有沒有建立，是否發(fā)揮了作用？”針對蘭州水污染事件，天則經(jīng)濟(jì)研究所公用事業(yè)中心研究員趙旭對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者說。
十年前，中國許多城市的供水、供熱等公用事業(yè)開始大規(guī)模民營化，吸納外資或民營資本參股。但至今安全事故仍時有發(fā)生，蘭州自來水污染是其中新的一例。趙旭認(rèn)為，政府在引進(jìn)外資之后，“不是協(xié)議做好了就萬事大吉，在履行協(xié)議的過程中，政府還要切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任。”
對于事故責(zé)任劃分，北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營協(xié)議的重要性，“在特許經(jīng)營協(xié)議中，對水務(wù)公司的運(yùn)營責(zé)任規(guī)定非常清楚。”金永祥曾經(jīng)擔(dān)任蘭州自來水市場化改革的政府顧問，并參與了把國際水務(wù)巨頭威立雅公司引入蘭州的策劃和運(yùn)作工作。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者特約請趙旭和金永祥從不同角度探討水務(wù)政府監(jiān)管及事故責(zé)任劃分難題。
《21世紀(jì)》：你怎么看蘭州水污染事件背后的政府監(jiān)管問題？民營化之后的公用事業(yè)和純國有資本運(yùn)作的公用事業(yè)監(jiān)管有什么不同嗎？
趙旭：這個事件中，政府有失職，自來水公司有其問題，幾個關(guān)聯(lián)方也有自己的問題。但政府是最終的監(jiān)管者，必須要承擔(dān)自己的責(zé)任。
從媒體目前的披露情況看：第一，自流溝本身就是一個敞開的風(fēng)險點(diǎn)，自來水公司有責(zé)任作風(fēng)險評估，判斷系統(tǒng)中的風(fēng)險點(diǎn)，并作為重點(diǎn)監(jiān)控對象，這一環(huán)好像是缺失的。第二，自來水公司在風(fēng)險管理上存在缺失，不清楚他們內(nèi)部的風(fēng)險控制措施是否處于有效狀態(tài)。按道理，進(jìn)出水的水質(zhì)應(yīng)該是要在線監(jiān)測的，發(fā)現(xiàn)了問題，就應(yīng)先把水停了，把事情弄清楚了之后再進(jìn)行后續(xù)處理。而政府對以上兩點(diǎn)都有監(jiān)管責(zé)任。另外，蘭州石化管道泄漏對自來水造成影響，管控也沒做到位。
在我看來，民營的公用事業(yè)和純國有的公用事業(yè)沒什么不同，因?yàn)槔习傩諏Π踩囊笫且粯拥模还苷l來做，政府都應(yīng)一視同仁地監(jiān)管。而且監(jiān)管要下決心，我們平常發(fā)現(xiàn)問題可能就警告一下，打個招呼，再勾兌一下事情就沒了，這是問題所在。
金永祥：國務(wù)院制定的《城市供水條例》和蘭州市制定的《城市供水管理辦法》是政府對供水企業(yè)監(jiān)管的依據(jù)。
但這些條例或辦法對供水企業(yè)的義務(wù)規(guī)定得比較籠統(tǒng)，供水企業(yè)出了問題，處罰沒有標(biāo)準(zhǔn)或者處罰很輕。政府對傳統(tǒng)供水企業(yè)的監(jiān)管很大程度上是靠水務(wù)公司自覺，輔之以主要領(lǐng)導(dǎo)的“帽子”，政府和水務(wù)公司之間的邊界并不清晰，出了問題有時很難說是政府的問題還是水務(wù)公司的責(zé)任。
另外，政府還應(yīng)該依據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》對市場化水務(wù)公司進(jìn)行監(jiān)管。政府各部門作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對市場化公司比對傳統(tǒng)的國有企業(yè)監(jiān)管認(rèn)真得多，嚴(yán)格得多。
《21世紀(jì)》：在事故發(fā)生之后，政府、企業(yè)及不同的出資人的責(zé)任如何劃分？
趙旭：責(zé)任劃分應(yīng)由安監(jiān)部門去做，不應(yīng)該由我們劃分，因?yàn)槲覀儾辉诂F(xiàn)場，具體的事情還有很多細(xì)節(jié)要考慮。就像交通事故，局外人沒法判斷，現(xiàn)場還要做很多的勘驗(yàn)，到底是主要責(zé)任、次要責(zé)任還是同等責(zé)任，是否超速，采取的措施是否及時等等。
威立雅蘭州水務(wù)公司應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，一是根據(jù)實(shí)際情況由監(jiān)管部門認(rèn)定，二是要根據(jù)它在特許經(jīng)營協(xié)議中所承擔(dān)的義務(wù)，依法、依協(xié)議承擔(dān)該承擔(dān)的責(zé)任。
金永祥：在特許經(jīng)營協(xié)議中，對水務(wù)公司的運(yùn)營責(zé)任規(guī)定的非常清楚。就這次事件而言，經(jīng)過調(diào)查，責(zé)任基本是可以確定的。如果雙方對責(zé)任認(rèn)定出現(xiàn)爭議也沒有問題，特許經(jīng)營協(xié)議中有完整的爭議解決程序，通過爭議解決條款確定的責(zé)任對雙方具有約束力。一旦責(zé)任確定了，處罰的結(jié)果就有了。如果調(diào)查結(jié)果確認(rèn)不是威立雅的責(zé)任，他們作為受害方還可能得到補(bǔ)償。清晰的規(guī)定可以減少責(zé)任不清的問題，也減少了這種項(xiàng)目的內(nèi)耗。
《21世紀(jì)》：當(dāng)初，威立雅以遠(yuǎn)高于其他幾家的價格中標(biāo)蘭州水務(wù)。公用事業(yè)的定價受政府管制，價高者得是否會產(chǎn)生一些問題？如果不采取價高者得，又有什么其他方法呢？
趙旭：還是要看當(dāng)時的競標(biāo)規(guī)則，當(dāng)時的規(guī)則是價高者得，且沒有最高限價，人家報了個高價，根據(jù)評標(biāo)規(guī)則就中標(biāo)了，沒什么好奇怪的。不能因?yàn)槠滟I的價格高就認(rèn)為一定會損害老百姓利益，這是有罪推定。
我也不反對價高者得，主要是規(guī)則要清晰。地方政府要看清自己需要什么？這個地方是需要管理，還是需要技術(shù)，還是需要資金，根據(jù)這些來尋找你自己最合適的方案。另外比如像污水處理，可以是價低者得，意思不是資產(chǎn)賣得越低越好，而是說要求的污水處理服務(wù)費(fèi)，誰要的低，我就給誰。因此，有好多種辦法。
金永祥：我非常想知道威立雅報價高造成了什么不好的結(jié)果。蘭州的水價不超過2元錢每噸，在全國省會城市里屬于最低的幾個。改革為水務(wù)公司留下了10億的資金，做50億的事情一點(diǎn)問題沒有，十年內(nèi)不會為了發(fā)展而愁錢的問題，也不會需要增加政府的財政負(fù)擔(dān)。如此成功的項(xiàng)目遭到非議，作為當(dāng)事人，我們的心里是非常難受的。
《21世紀(jì)》：一般而言，政府在什么情況下會收回經(jīng)營權(quán)呢？
趙旭：成熟規(guī)范的特許經(jīng)營協(xié)議里，都會包含政府強(qiáng)制接管的條款，企業(yè)做得不好，就一定會強(qiáng)制接管。協(xié)議里要說明強(qiáng)制接管的條件，比如存在嚴(yán)重疏忽，造成嚴(yán)重后果，或是有隱患指出了卻不改正，威脅到了供水安全，或是沒有能力履行協(xié)議，政府都要強(qiáng)制接管或是指定其他企業(yè)強(qiáng)制接管。
對經(jīng)營者懲罰有好多層次。最低的是類似于誡勉談話、約談、口頭警告，再有是書面警告，還有是限期整改和罰款，在特殊情況下還有臨時接管，最后有可能取消特許經(jīng)營權(quán)，取消特許經(jīng)營權(quán)時，還會跟著一個條款，就是資產(chǎn)怎么轉(zhuǎn)移，你投入的錢，政府怎么補(bǔ)償。這些要在協(xié)議里明確，否則會有糾紛。
總之，地方政府在做這些事情的時候，要有好的顧問，要盡量做得規(guī)范、完善，不是說協(xié)議做得好了就萬事大吉，在履行協(xié)議的過程中，還要切實(shí)履行起監(jiān)管責(zé)任。這不是一句空話，需要政府人力、財力、物力的投入，比如檢測系統(tǒng)要建起來。制度上，如果自來水公司出了問題，應(yīng)急機(jī)制要起作用。這次事件中，媒體也質(zhì)疑為什么從晚上11點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問題，18個小時后才做出決定？你的應(yīng)急機(jī)制有沒有建立，是否發(fā)揮了作用？不是把企業(yè)股份賣了，公用事業(yè)就和政府沒關(guān)系了。
金永祥：規(guī)范運(yùn)作的項(xiàng)目在執(zhí)行過程中如果出了問題，翻開協(xié)議可以找到解決辦法，而且辦法公平合理可行，這樣的項(xiàng)目就可以執(zhí)行下去。不規(guī)范運(yùn)作的項(xiàng)目，遇到問題找不到解決辦法，或者能找到的解決辦法顯失公平，其中一方?jīng)]有能力履約。
推行PPP項(xiàng)目要緊緊抓住前期工作這個牛鼻子，必須要充分吸收國內(nèi)其它項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，必要時請咨詢機(jī)構(gòu)給予協(xié)助。我國已經(jīng)有七八千個PPP項(xiàng)目，各個行業(yè)各種做法都有先例，有經(jīng)驗(yàn)有教訓(xùn)，我們完全有條件把以后的項(xiàng)目運(yùn)作好。目前，很多地區(qū)做項(xiàng)目還叫試點(diǎn)，PPP做20多年了還試點(diǎn)什么啊？要做的是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并在未來的項(xiàng)目中推廣應(yīng)用。
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