近日，從發(fā)改委網(wǎng)站獲悉，為完成“十二五”規(guī)劃時(shí)期的節(jié)能減排指標(biāo)，政府部門將投入2萬多億元人民幣，全社會(huì)共計(jì)將投入超4萬億元人民幣。4萬億“碳蛋糕”規(guī)模前所未有 ，如何合理規(guī)劃分配呢？筆者認(rèn)為首先需要反思近幾年的節(jié)能減排工作，分析工作中存在的問題。在此基礎(chǔ)上，對(duì)政府作用的領(lǐng)域、方式等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃，才能使4億元發(fā)揮作用。
近年來，我國各級(jí)政府不斷加大節(jié)能減排工作力度，國務(wù)院制定了促進(jìn)節(jié)能減排的一系列政策措施，各地區(qū)也相繼做出了工作部署，加強(qiáng)了重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)工程的節(jié)能工作，但節(jié)能減排面臨的形勢(shì)仍然依然嚴(yán)峻 。
筆者認(rèn)為原因有二：一是能源定價(jià)沒有完全市場化，二是行政體制和政績考核體制所導(dǎo)致的政府失靈。首先，目前我國對(duì)能源生產(chǎn)有多種補(bǔ)貼形式，價(jià)格補(bǔ)貼使能源價(jià)格低于生產(chǎn)成本。同時(shí)能源定價(jià)也沒有考慮環(huán)境和其它外部因素，這樣的定價(jià)機(jī)制既不利于能源的有效合理使用，也不能激勵(lì)企業(yè)降低能耗。其次，行政性的命令是中國式節(jié)能減排的最基本特征。在節(jié)能減排的某些領(lǐng)域，市場這只看不見的手被捆綁起來，過于依賴政府這只看得見的手。而在有些領(lǐng)域，本應(yīng)需要政府這只看得見的手充分發(fā)揮作用，然而政府嚴(yán)重失靈，如對(duì)企業(yè)的監(jiān)管和環(huán)保法律的實(shí)施等。由于能源、原材料等生產(chǎn)要素價(jià)格沒有充分市場化，加之環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不嚴(yán)，企業(yè)成本自然就被低估，輕易獲取超高利潤。這樣就變相地鼓勵(lì)企業(yè)浪費(fèi)性地使用能源、加大能耗，鼓勵(lì)企業(yè)加大污染力度。嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能減排的企業(yè)獲得的利潤降低，沒有嚴(yán)格遵循的企業(yè)獲得驚人的利潤，產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣的效應(yīng)。簡而言之，能源定價(jià)市場化不充分，政府有形之手失靈必然產(chǎn)生悲劇性后果，使節(jié)能降耗陷入了囚徒困境之中。
在節(jié)能減排中，政府更多考慮增進(jìn)社會(huì)效益，通過減少主要污染物排放總量改善環(huán)境，同時(shí)通過降低能源消耗強(qiáng)度提高國家能源安全。企業(yè)則要求在利潤不大幅下降的前提下開展節(jié)能減排。政府政策目標(biāo)與企業(yè)的利潤不一致，存在一定程度的利益博弈，往往會(huì)削弱節(jié)能減排政策的預(yù)期效果。因此，要有效開展節(jié)能減排，政府必須建立適宜的政策環(huán)境，促使企業(yè)開展節(jié)能減排。可通過以下幾個(gè)方面：
一是能源定價(jià)市場化。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，建立充分反映市場供求、資源稀缺程度以及環(huán)境損害成本的能源定價(jià)機(jī)制。這樣的定價(jià)機(jī)制將會(huì)有利于能源的有效合理使用，從而影響到中長期的能源需求，提高能源效益。邊際成本和機(jī)會(huì)成本定價(jià)是制定合理的價(jià)格水平和價(jià)格結(jié)構(gòu)的基本原則。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，能源市場改革會(huì)引起能源價(jià)格上漲，政府必須運(yùn)用基于稅收和分配政策的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政措施去抵消價(jià)格上漲對(duì)不同消費(fèi)群的不利影響。
二是開展節(jié)能減排技術(shù)研究。研發(fā)活動(dòng)中存在市場失靈，如果完全讓市場中的資金來支持研發(fā)活動(dòng)，私人研發(fā)投入就會(huì)低于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)所需的水準(zhǔn)，所以政府要深入實(shí)施節(jié)能減排技術(shù)研究，通過國家科技重大專項(xiàng)和國家科技計(jì)劃等對(duì)節(jié)能減排相關(guān)科研工作給予支持，推動(dòng)建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、多種形式的產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟，鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入。實(shí)施節(jié)能減排重點(diǎn)行業(yè)共性、關(guān)鍵技術(shù)及重大技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)化示范項(xiàng)目，推廣潛力大、應(yīng)用面廣的重大節(jié)能減排技術(shù)。培育節(jié)能服務(wù)市場，推進(jìn)污染治理市場化，促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，鼓勵(lì)引導(dǎo)消費(fèi)者使用高效節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。
三是完善體制和政策體系。充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，有效運(yùn)用價(jià)格、收費(fèi)、稅收、財(cái)政、金融等經(jīng)濟(jì)杠桿，促進(jìn)能源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。研究出臺(tái)環(huán)境稅，積極研究低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是新能源發(fā)展的稅收政策。要從投資引導(dǎo)向稅收調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)移，對(duì)浪費(fèi)資源污染環(huán)境和危害健康的消費(fèi)品，征收消費(fèi)附加稅，或者提高稅率。盡快制定節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用和環(huán)保產(chǎn)品目錄及相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策。完善對(duì)廢舊物資、資源綜合利用產(chǎn)品增值稅優(yōu)惠政策。
在投資項(xiàng)目選擇上，國家應(yīng)向節(jié)能環(huán)保的方向傾斜。政府應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政基本建設(shè)投資向節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的傾斜力度；中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)節(jié)能減排的投入力度，強(qiáng)化節(jié)能減排的政策導(dǎo)向。完善資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；建立跨流域、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)流域及相關(guān)區(qū)域污染減排的能力和主動(dòng)性，促進(jìn)流域、區(qū)域間的和諧發(fā)展。建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，完善綠色信貸機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)及節(jié)能減排技術(shù)改造項(xiàng)目的信貸支持。
作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后
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