編者按：
7月21日，一場61年未遇的大暴雨讓北京城遭遇嚴重內(nèi)澇。其實，北京并非個案，在中國，許多城市面臨著同樣的問題——城市防洪排澇工程建設趕不上城市化的擴張速度。但，這也僅是一個表象原因。
盡管雨季已去，但大雨帶來的一系列問題卻引發(fā)我們反思。為探討中國“下水道”存在的問題，人民網(wǎng)采訪組特別策劃了“十問下水道”系列深度報道， 以北京“7·21”暴雨為切入點，多路記者分別走訪北京、廣州、?？凇②M州、合肥、青島等十余城市，剖析全國城市內(nèi)澇現(xiàn)象及智慧做法，將“下水道”問題作為當今一種多發(fā)的城市病，為其把脈，尋其成因，并以期探尋解決之道。
一遇暴雨，再華麗的城市，都難逃城市內(nèi)澇的狼狽命運，這似乎成為了中國城市的通病。
《人民日報》披露，2008年到2010年間，全國62%的城市發(fā)生過城市內(nèi)澇，內(nèi)澇災害超過3次以上的城市有137個。突發(fā)性的災難，已經(jīng)成為檢驗城市基礎設施的評估師，而災難前后的應對措施，也成為檢驗城市管理的試金石。
城市排水顯然已經(jīng)不是某一個城市的問題，它是中國城市集體面對的現(xiàn)代性難題。城市排水也不僅僅是一個技術問題，而是城市規(guī)劃、城市建設、城市管理等多方面缺陷累積而成的系統(tǒng)危機。一個下水道，幾乎是中國城市病的縮影。
“重地表，輕地下”，城市建設標準積弊
城市下水道大致可以分為兩種：一是俄羅斯道，地處高寒，降雨量少，城市下水道口徑小埋藏淺；其二是西歐道，如倫敦、巴黎年均降雨量在600－1000毫米之間，下水道寬闊可以行車。新中國地下管線的建設積弊，可以追溯到建國初期。作為國民經(jīng)濟計劃的具體化和延續(xù)，中國在1953年至1957年之間將“蘇聯(lián)模式”引入城市規(guī)劃，國內(nèi)各城市在這一時期開始采用一整套以蘇聯(lián)為標準的定額指標，高寒少雨地區(qū)的城市設計標準，直接套用在疆域遼闊雨水充沛的中國城市上，自然為以后的內(nèi)澇埋下了伏筆。
城市無節(jié)制擴張，破壞區(qū)域自然肌理
城市內(nèi)澇問題，不僅僅源于排水管道，許多原因還出在城市本身。近年來中國的城市高速擴張，往往忽略了城市和自然的和諧之道。城市建設不斷填埋擠占湖泊河道，改變了水系的自然格局。實際上，區(qū)域自然肌理比排水管網(wǎng)本身對城市內(nèi)澇的影響要更大。
首先，城市濕地急速萎縮，城市蓄洪能力下降。城市外部濕地、河流、湖泊等水系對于城市來說具有重要的蓄洪作用。古人說：水滿自溢。沒有地方去， 水自然會泛濫。調(diào)蓄系統(tǒng)是城市防洪系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，它由城市水系的湖池河渠組成。在城外洪水困城，城內(nèi)積水無法外排時，城市的蓄水能力對避免內(nèi)澇具有決定性的作用。
其次，城市內(nèi)部水系阻斷，整體通行不暢。城市建設中，許多城市內(nèi)河水系被填埋，導致水系阻斷，排水不暢。
曾經(jīng)號稱“百湖之市”的武漢，50年來近百個湖泊“人間蒸發(fā)”。新中國成立之初至今，武漢中心城區(qū)湖泊數(shù)已由100多個銳減至目前的38個；近30年，武漢市湖泊面積減少了228.9平方公里；近10年，武漢市中心城區(qū)湖泊面積由原來的9萬余畝縮減到8萬余畝；目前，武漢的湖泊仍在繼續(xù)被吞噬， 湖面不經(jīng)意地就變成地面，長出一棟棟樓盤。這樣多的湖泊被填埋，武漢一到大雨就變身水鄉(xiāng)，也就不足為奇了。
最后，對河流濕地的過度開發(fā)，也是造成城市防洪能力下降的重要原因。以北京為例，北京60%以上的河流濕地都在進行旅游開發(fā)，其中金海湖、拒馬河、龍慶峽水庫、野鴨湖、玉渡山水庫開發(fā)強度過大，對水系自然環(huán)境的人工干預過多，破壞了生態(tài)環(huán)境。
北京“7·21”暴雨中，房山是重災區(qū)，主要集中在拒馬河峽谷的坡麓地帶。拒馬河峽谷有京西極佳的山水景觀，如十渡、野三坡(淶源)等，但旅游開發(fā)對環(huán)境保護及防洪因素考慮不足，旅游設施多沿河而建，嚴重影響了河流的行洪能力，在上游來水和當?shù)厣胶榈膴A擊下必然損失慘重。
地面過度硬化導致地表徑流劇增
對城市排澇起決定性作用的除了地下排水管網(wǎng)之外，還有就是地表徑流。近年來，隨著城市的迅速擴張，城市綠化植被減少，取而代之的是大面積的硬質(zhì)鋪裝，這使得雨水滲透能力大大降低。這種城市建設思維最早源于西方，但是上世紀中葉開始，西方國家開始進行反思，認為硬化的地面是“死亡性地面”，會影響地面的生態(tài)系統(tǒng)和樹木的生長。在德國，從上世紀60年代起就采用透水材料鋪裝路面，并致力于不透水路面的改造，到2010年全德國城市大約90%的路面改造為透水路面。在德國北部經(jīng)常降雨的漢堡，很少見到城市路面積水，這與城市透水路面的應用有很大的關系。而在國內(nèi)，這并未引起城市管理部門的重視。
相關研究表明，一般綠地徑流系數(shù)是0.2左右，如果是水泥鋪裝或瀝青道路的話，一般在0.9左右。0.9的徑流系數(shù)，就是說雨水落在硬質(zhì)地面上，只有10%可以滲透到地下，剩下90%要完全靠地下排水管道排除；而如果是綠地的話，將有80%滲透到地下，需要排水管道排除的只有20%。也就是說，面積相同的綠地和硬地，其自身的排水能力相差8倍。一旦降雨量超過排水系統(tǒng)設計標準，就只有積在路面。
先修排水后修橋立交橋地勢過低
城市內(nèi)澇的根源是，市政管理的“盤子”內(nèi)解決不了這件事，問題在更早期就已形成。北京許多立交橋容易積水，原因就在于管線位置太低，甚至低過了排水口和河道水平面的高度。
排水的渠道和道路不一樣。道路，可以上坡，也可以下坡?？墒撬荒芡吞幜?，不會往高處流。假如這個地方原來有一條管道，建在地下不是很深的地方，現(xiàn)在挖了一個立交橋下去，高度比骨干管網(wǎng)還要低，它的水是流不進管網(wǎng)的。為了解決這個問題，就要在立交橋下面建一個泵站，通過泵站把水抽上來，排進地下蓄水池，池子積滿以后，泵再把這個池子里的水抽出來，抽進排水干管里面去。
原來北京是一馬平川，現(xiàn)在為了解決交通堵塞的問題，人為造出了下挖式立交橋。但水是往低處匯的，城市規(guī)劃的時候如果考慮得不好，后來想補課就會變得很困難，因為要把城市地面挖開，把地下排水管子再換大，這是一件很困難的事情。
“重污水，輕雨水”雨污合流排洪效率降低
許多城市排水系統(tǒng)建設還存在著另外一個問題——“重污水，輕雨水”。許多城市目前還有相當一部分排水系統(tǒng)采用雨污合流的形式，而污水是造成排水管道堵塞的重要的原因。據(jù)北京市水務局數(shù)據(jù)，北京城區(qū)排水系統(tǒng)有超過三分之一屬于合流制，雨水和污水走同一管道。就整個城市范圍而言，排水系統(tǒng)的標準不高，應對每小時30毫米和50毫米的降雨不會出現(xiàn)特別嚴重的積水，雨量一旦超過50毫米，城市內(nèi)的積水就開始泛濫成災。而且，狹窄的排水管道里還存有大量的沉積物。據(jù)統(tǒng)計，北京近八成的雨水排水管道內(nèi)有沉積物，約一半的雨水排水管道內(nèi)沉積物的厚度占管道直徑的10%至50%，個別管道內(nèi)沉積物厚度甚至占到管道直徑的65%以上，直接影響了城市排水系統(tǒng)功能的發(fā)揮。
與北京形成鮮明對比，在日內(nèi)瓦，日常生活污水和雨水是通過不同的管道進行處理的。生活污水通過單獨的管道流到污水處理站，進行凈化處理，而雨水經(jīng)過簡單的過濾處理后就流入湖水或其他自然水體。污水和雨水流入不同的管道，含有大量油污的廚房污水不會流入雨水管道并堵塞管道，在一定程度上避免大規(guī)模降水時造成的城市洪澇現(xiàn)象。
城市水面調(diào)蓄能力嚴重不足
城市水面面積是調(diào)蓄城市內(nèi)澇的主要手段之一。如故宮數(shù)百年來幾乎未發(fā)生內(nèi)澇現(xiàn)象，原因之一就在于故宮周圍有環(huán)故宮可起調(diào)蓄作用的護城河；同樣團城千年以來也未發(fā)生水淹現(xiàn)象，原因之一就在于其位于具有調(diào)蓄功能的北海附近，可以把多余的水排人北海。近年，隨著城市建設的快速發(fā)展，不少市區(qū)河湖由于被侵占而縮窄或淤積，導致蓄泄洪能力降低；甚至在城市發(fā)展過程中部分河湖被填埋(新中國成立初期北京市有湖泊200余個，目前僅存50余個)，市區(qū)水面所占比例由5%降低到2%左右，如北京南湖渠地區(qū)，原來本是一片洼地。作為北京市排水主干河道壩河支流之一的北小河，現(xiàn)已變成超過20萬人的望京社區(qū)。城市水面減少相應地降低了城市內(nèi)澇的調(diào)蓄能力，從而增加了暴雨內(nèi)澇的發(fā)生頻率。
地下管網(wǎng)建設缺乏常規(guī)管理和質(zhì)量監(jiān)督
隨著城市規(guī)模不斷擴大，路網(wǎng)不斷延伸，地下空間日益復雜，相應的管網(wǎng)檔案卻七零八落，缺乏統(tǒng)籌。解放初期的市政地下管線只有少量的自來水、污水，發(fā)展到現(xiàn)有上水、下水、中水、電話、電力、路燈、光纜、通訊、信號、煤氣、天然氣、熱力網(wǎng)等等。而這些管線又分別由幾十個單位建設和管理，包括自來水公司、污水管理處、燃氣公司、熱電廠、電信公司、電力公司、部隊和各工礦企業(yè)等，如此眾多的管線卻缺少一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理部門。
不僅如此，地下管線的規(guī)劃、測繪及檔案資料管理等事項仍然分屬于不同部門，一旦涉及利益分配和具體責任的承擔，不是你爭我搶就是互踢皮球。這種情況下，要解決下水道問題無異于盲人摸象。
除了常規(guī)管理外，地下管道的規(guī)劃和施工監(jiān)管也存在嚴重失職的情況。建設前、建筑中和建設后，工程質(zhì)量往往被忽視，導致低標準建設，劣質(zhì)材料甚至偷工減料現(xiàn)象頻頻發(fā)生。例如，海淀區(qū)安寧莊附近某路段排水管道工程，屬于迎奧運市容整治工程，在2008年完工并通過“驗收”。路面變得整潔，但積水問題一直未解決，在2011年進行改造時竟然發(fā)現(xiàn)地下根本沒有鋪設管道，僅僅是在路旁挖了幾個小小的滲水井，這是典型的“樣子工程”。然而，經(jīng)過兩次改造施工，在雨天該路段依然會嚴重積水，而改造問題卻不了了之。
不難相信，這僅僅是冰山一角，在全國范圍內(nèi)究竟有多少這樣的劣質(zhì)工程，不得而知。這些半成品、冒牌地下排水工程所構成的城市排水系統(tǒng)，被暴雨屢屢擊潰也就不難理解了。
面對“暴雨”城市應急管理脆弱
與北京“7·21”暴雨幾乎同期到來的，是7月24日凌晨到達香港的韋森特臺風。這是香港13年來最為嚴重的臺風侵襲，卻沒有造成人員死亡。香港特首將其歸功于及時的災前預警。早在23日下午，香港天文臺就頻繁發(fā)出警告信號，在其掛出8號風球后，除了電視、廣播、網(wǎng)絡、手機等傳送訊息外，地鐵、 商場、住宅小區(qū)、醫(yī)院等公共場所都會懸掛預警通知，預警信息傳遍整個香港，全港隨即有條不紊的避風應急：公司職員提前下班回家，漁船返港，電車停運，大型公眾活動取消，消防人員、醫(yī)護人員和警務人員堅守崗位，隨時待命。
雖然在2003年“非典”之后，北京就著手建立突發(fā)事件應急預案體系，但從媒體對“7·21”雨災的報道來看，紙上預案與現(xiàn)實中的抗災能力之間存在很大差距，不少關鍵節(jié)點還存在著種種缺陷，一些一線工作人員無所適從，公共資源未充分利用。
城市應急管理是由各部門聯(lián)合啟動的系統(tǒng)工程，在各部門自行其是，行政門檻高企的今天，要讓北京如同香港一樣，面對災害事前預警，事后井井有條的搶險救災，還有很長的路要走。
發(fā)展中國家共性問題順應自然，系統(tǒng)解決
城市內(nèi)澇，并不是中國獨有，快速的城市擴張，使許多發(fā)展中國家的城市基礎設施顯得異常脆弱。2011年夏季的大雨，整個東南亞地區(qū)總計已有776人死亡。即便是經(jīng)濟發(fā)展較好的曼谷，也面臨同樣的問題。上世紀中期曼谷的人口不到100萬，全國的城市化比例不到10%。然而今天，曼谷都市區(qū)的居民估計達到了1200萬，全國人口超過1/3居住在城市里。在自然災害多于世界其他地區(qū)的亞洲，這種模式被不斷地重復。
下水道，僅僅是中國城市病的縮影，要根治城市內(nèi)澇，需順應自然之道，從整個城市系統(tǒng)改造入手。
包括新城區(qū)的選址修建需多考慮地勢和水系，高標準嚴要求建設地下管道；嚴禁填埋水系河道，適度恢復城市濕地湖泊，增強城市的自然蓄洪能力；鋪裝高滲水率的地面，增加城市綠地面積；加強地下管線的檔案管理，加強城市應急管理和部門協(xié)調(diào)能力……要做到這些并不容易，需要更長的時間，更多的耐心，如果僅僅是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，每一年都將會重復類似的悲劇。
編后：
長期以來，相關部門對城市防澇缺乏足夠認識，使得“重地上，輕地下”的思想難以扭轉，而急功近利的城市躍進破壞了城市自然肌理，硬化地面增多、 植被綠地減少、河道水系消失，排水管網(wǎng)陳舊老化……城市建設的監(jiān)管缺失也為內(nèi)澇埋下了隱患，而脆弱的應急系統(tǒng)在某種程度上加大了城市內(nèi)澇的損失，這些都是城市內(nèi)澇背后的系統(tǒng)原因。請關注下篇報道：已建成的城市排水系統(tǒng)如何改進？
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